Nadezhda KOSAREVA. Economie incontournable

Nadezhda KOSAREVA

président du Fonds Institut de l’économie urbaine, professeur de L’École supérieure de l’urbanisme de l’Institut de recherche de l’École supérieure de l’économie (NIU VChE)

Tatyana Polidi

directeur exécutif du Fonds Institut de l’économie urbaine

Problèmes et objectifs de la rénovation des quartiers bâtis dans les villes de Russie

Le programme de rénovation de logements de Moscou est un projet pionnier, et s’il est correctement mis en œuvre, il apportera finalement un profit. L’objectif principal du relogement des bâtiments de quatre étages est de rénover le parc de logements de la capitale, de remplacer les vieilles maisons par des appartements équipés avec tout nécessaire, et d’ailleurs le bonus principal est le renouvellement de l’environnement urbain dans son ensemble. Mais la rénovation est-elle seulement une histoire de Moscou? Ou la capitale devrait-elle être considérée comme un site pilote avant de lancer la rénovation dans les régions?

Presque toutes les villes russes ont besoin d’un réaménagement des zones bâties, mais pas toutes peuvent se permettre de mettre en œuvre de tels projets. Quels sont leurs besoins et possibilités? Voyons ces questions du point de vue d’un économiste, car la rénovation, comme un tout autre projet d’urbanisme, affecte l’économie de la ville et vice versa.

Depuis 2012, une nouvelle étape de rénovation des territoires bâtis a commencé, qui s’avère manifestement nécessaire. Parce que nous avons accumulé un énorme volume de non-investissements dans l’entretien et le renouvellement des zones résidentielles vétustes.

Maintenant qu’on s’est rendu compte de ce problème, des nouvelles stratégies se forment, notamment un projet prioritaire pour améliorer la qualité de l’environnement urbain. Dans plusieurs grandes villes, quelques petits projets de réaménagement ont été mis en place, mais comme le montre cette expérience limitée, de telles pratiques sont toujours liées à un grand nombre de problèmes. Un exemple d’une nouvelle stratégie au niveau de la ville est le programme de rénovation du parc de logements de Moscou, qui vise à résoudre de tels problèmes, c’est pourquoi cette expérience est unique.

Les problèmes de rénovation urbaine des zones bâties des villes russes comprennent:

  • prédominance du développement de nouveaux territoires ou la rénovation ponctuelle, le manque de l’expérience dans la rénovation complexe de bâtiments existants;
  • insuffisance de la rente foncière et des outils de gestion de la rente foncière par les autorités publiques;
  • insuffisance de la faisabilité d’urbanisme et économique des projets de réaménagement;
  • insuffisance des exigences d’urbanisme à la qualité de l’environnement urbain créé.

Est-il possible pour d’autres villes de résoudre ces problèmes? Avec un faible niveau de la rente foncière dans la ville, les programmes de réaménagement intégré des territoires sont irréalisables sans investissements budgétaires significatifs, les municipalités des villes pareilles n’ont souvent pas les ressources pour de tels projets. Par conséquent, ce ne sont que des investissements ponctuels dans le maintien d’un niveau décent de l’environnement urbain qui sont possibles.

L’Institut de l’économie urbaine a évalué le potentiel de réaménagement des zones résidentielles bâties dans 73 villes de plus de 250 000 habitants. La taille des territoires à rénover est de 66 mille hectares. Sur ces territoires on peut construire plus de 260 millions de mètres carrés de logement – cela correspond au volume de construction de promoteurs professionnels dans ces villes dans environ 15 ans. Conclusion: le besoin est énorme, mais il y a peu de projets qui sont mis en œuvre, la part des projets intégrés y est minimale, les projets ponctuels prédominent.

Avec une telle mise en œuvre, la faible attractivité des investissements des projets est évidente, à laquelle se joint le problème des «restes non liquides» (parties du territoire dégradé autour du territoire de réaménagement ponctuel). C’est-à-dire que le projet lui-même crée un développement hétérogène (ou le renforce), et dans le futur – il s’agit de dépenses budgétaires nettes, puisqu’il soit déjà impossible d’attirer des investissements privés pour ces «restes non liquides». Le résultat est un gaspillage irraisonnable de la rente foncière éventuelle.

Il existe un écart financier important entre les besoins et les ressources des villes pour le développement et l’entretien de l’environnement urbain. Jusque là nous n’avons pas de sources supplémentaires de perception  de la rente foncière par la ville: il n’y a pas de paiement pour les permis de construction et les frais d’infrastructure qui existent dans de nombreux pays étrangers, des taxes foncières sont relativement faibles.

Les revenus actuels des budgets provenant des actifs urbains (taxe foncière et impôts fonciers) ne permettent pas de financer non seulement le réaménagement, mais l’entretien courant de l’infrastructure publique. Et c’est mal. Nous n’avons pas d’investissements continus dans l’environnement urbain, ce qui entraîne inévitablement son usure et son écart des besoins changeants de la société et de l’économie.

Vous ne pouvez pas penser que, après avoir exécuté le programme de rénovation, vous pouvez oublier de maintenir ses effets. L’investissement dans le cadre de la rénovation est un investissement dans l’augmentation des actifs urbains qui doivent être entretenus. Si aujourd’hui pas toutes les villes ne disposent de la rente foncière nécessaire à la rénovation, alors dans l’avenir il faudra encore plus de ressources pour rénover des actifs plus importants.

Cependant les outils de gestion des rentes foncières pour financer les investissements dans la rénovation des zones bâties existent:

  • premièrement, le retrait d’une partie des revenus de marché du réaménagement au moment de la vente aux enchères du droit de mettre en œuvre le projet de réaménagement ou la gestion directe du projet (ce qui est prévu pour l’instant à Moscou);
  • deuxièmement, les revenus budgétaires constants provenant des taxes foncières. Le volume de ces taxes perçues dans les villes russes est fortement inférieur au déficit accumulé des investissements dans l’environnement urbain et encore moins – du besoin d’investissements;
  • troisièmement, obliger les investisseurs de créer ou de financer des infrastructures publiques. Souvent ce régulateur est remplacé par des charges informelles et opaques des constructeurs, par exemple, de construire des objets sociaux dans la ville.

La source économique de financement des programmes de mise à jour des territoires bâtis est soit la rente foncière perçue à long terme après la mise en œuvre du projet (sous la forme d’impôts, alors que le projet lui-même est financé par des capitaux empruntés), soit perçue au moment de la mise en œuvre du projet (des revenus du projet, y compris ceux partiels en forme de paiement pour le droit de conclure un accord de réaménagement sur la vente aux enchères). En 10 ans de la pratique de la vente aux enchères des projets de développement des territoires bâties, conformément au Code de l’urbanisme, par exemple, personne n’a appris à fixer un prix de vente initial correct, qui dépend surtout des paramètres du projet, à savoir de sa rentabilité potentielle, et pas de la valeur cadastrale du terrain (ce qui se passe dans toutes les villes).

La nécessité d’accroître la densité de construction pendant le réaménagement provoque de nombreux débats. La transition à une construction de haute densité – un élément déclencheur des processus économiques et la capacité d’augmenter considérablement le confort des résidents (bien sûr, sous réserve d’observer certaines conditions – un équilibre entre la hauteur des bâtiments et la largeur des rues, un équilibre entre les espaces publics et ceux privés, l’accessibilité du logement aux résidents, y compris les habitants et les locataires commerciaux). Mais il ne faut pas obligatoirement augmenter la densité en augmentant le nombre des étages, on peut le faire grâce aux solutions conceptuelles, y compris grâce à la construction par quartiers, ce que démontrent avec succès des architectes participant au concours des projets de rénovation à Moscou.

En plus des restrictions économiques, en réalité il existe plusieurs restrictions purement physiques pour la mise en œuvre des projets nécessaires, leur résolution nécessite non seulement des compétences d’urbanisme, mais aussi celles juridiques et de gestion. Ce problème est mis à l’ordre du jour de la première étape du programme de rénovation, qui commencera après la sélection des concepts. Par exemple, l’hétérogénéité du développement et la grande part des bâtiments conservés sur le territoire de la rénovation empêchent de résoudre le problème de l’augmentation de la densité du réseau routier. Cela signifie qu’il est nécessaire de trouver des moyens de résoudre le problème de la redistribution des territoires des bâtiments existants en faveur du réseau routier (par exemple, en rachetant ou en délimitant les parcelles). Et il y a beaucoup de pareils problèmes pratiques.

Tous les problèmes décrits ci-dessus sont inhérents à absolument toutes les villes. Il est à souligner que ces problèmes seraient résolus deux fois plus difficilement dans les autres villes, étant donné qu’elles ne disposent pas de ses propres lois, et le Code civil ne propose pas d’outil adéquat. L’expansion des pouvoirs des autorités de Moscou pour la mise en œuvre du programme de rénovation semble être la bonne approche. On pourrait penser à élargir les pouvoirs et des autres villes dans ce domaine, au moins dans les grandes villes.

À l’étranger, pour le réaménagement on utilise activement la méthodologie de l’évaluation économique des projets et une nouvelle boîte à outils – la réglementation inclusive d’urbanisme. En Russie on manque d’outils et de compétences pareils.

Il est généralement admis que les calculs économiques dans l’élaboration des projets de développement se limitent à des indicateurs aussi triviaux que le volume des investissements, le taux de rentabilité interne, etc. Il est important d’élargir radicalement le champ de vision sur l’appréciation quantitative de tous les effets possibles du chaque projet et du programme dans son ensemble. Il est important pour la ville de comprendre l’impact du projet ou du programme sur les revenus et les dépenses de son budget, sur les marchés des petites entreprises, sur le taux de disponibilité de logements.

On peut calculer tout ou presque tout (bien sûr avec un certain taux de variabilité avec les paramètres donnés, c’est-à-dire avec une certaine probabilité). L’évaluation économique fournit des repères pour la gestion opérationnelle du chaque projet et du programme dans son ensemble – dans quelles conditions de marché et ce qu’il faut exactement ajuster, comment éviter les risques pour le budget et pour l’économie de la ville. De tels calculs devraient devenir une routine dans la préparation et la mise en œuvre de tout projet de réaménagement.

Sur l’exemple d’un site pilote dans la ville de Moscou, l’Institut de l’économie urbaine a développé un modèle économique unique permettant non seulement de calculer le volume des investissements, la structure et les sources de financement du projet, mais aussi d’obtenir des estimations quantitatives nouvelles de tous les effets micro- et macroéconomiques du projet – de calcul des indicateurs standards de l’efficacité des investissements jusqu’à l’évaluation de l’efficacité du projet pour le budget de la ville, son secteur de logement et l’économie de la ville dans son ensemble pour les 15 ans de mise en œuvre du programme.

Le modèle prévoit les unités analytiques suivantes:

  1. L’évaluation de l’efficacité d’investissement du projet.
  2. L’évaluation de l’efficacité du projet pour le budget de la ville.
  3. L’évaluation de l’efficacité du projet pour l’économie de la ville dans son ensemble.
  4. L’évaluation des avantages réels pour toutes les parties prenantes du projet (habitants, ville, entreprises, Fédération de Russie).
  5. L’estimation des tendances affirmées de l’équilibre de logement de la ville, l’évaluation de l’impact du projet sur les conditions d’habitat des citadins.
  6. Les tests de stress des résultats et l’évaluation de l’impact des conditions macroéconomiques et d’autres conditions extérieures sur tous les indicateurs énoncés ci-dessus.

Par conséquent, la modélisation pareille permet d’évaluer économiquement les diverses solutions architecturales et de planification et de déterminer la meilleure solution d’urbanisme, assurant la viabilité d’investissement du projet.

Et, ce qui est non moins important, le modèle continue à fonctionner à l’étape de la gestion opérationnelle du projet dans l’avenir, grâce à un outil spécial pour tester les différentes décisions de gestion en fonction de conditions de marché futures difficiles à prédire aujourd’hui.